SANZIONI AMMINISTRATIVE

SINTESI.
Niente multa a chi sosta nelle strisce blu oltre orario per cui ha pagato. Lo ha ribadito il Tribunale di Treviso nella sentenza n. 1069 del 21.4.2016 (d.ssa Daniela Ronzani).
Il Tribunale ha quindi accolto in pieno la tesi di chi ha sempre sostenuto che non vi sono norme che sanzionano con la multa chi lascia la propria auto parcheggiata in area a pagamento sforando il tempo per cui ha pagato, in quanto la legge punisce solo il parcheggio irregolare in zone a sosta limitata o regolamentata.
La vicenda ha origine il 01.07.2013, allorquando un commercialista di Castelfranco Veneto, dopo aver regolarmente parcheggiato la propria auto all'interno dei parcheggi delimitati dalle strisce blu del centro storico ed aver pagato il biglietto, aveva prolungato la sosta oltre il tempo per cui aveva pagato.
Dopo qualche giorno si era visto recapitare una multa da parte degli organi di polizia municipale, i quali contestavano la violazione dell'art. 157, comma 6 e 8 del Codice della strada sulla base del verbale redatto da un ausiliario della sosta, dipendente dell'impresa di gestione dei parcheggi individuata dal Comune, ai sensi dell'art. 17, comma 132 L. 127/97.
Ritenendo di essere stato vittima di un'ingiustizia, aveva proposto ricorso, in proprio, al Giudice di Pace il quale però aveva frettolosamente archiviato le rimostranze del commercialista, rigettando il ricorso.
A quel punto, il ricorrente si rivolgeva a me ed io ho appellato la sentenza sostenendo che non esistono norme che sanzionano chi acquista il biglietto di parcheggio, ma prolunghi la sosta oltre l'orario per cui ha pagato. In questi casi, il Comune può soltanto chiedere il pagamento di una penale commisurata al prolungarsi della sosta oltre il previsto.
Il punto, in sintesi, è questo.
Nel nostro ordinamento, l'irrogazione delle sanzioni amministrative, similmente a quanto avviene per le sanzioni penali, è regolato dal principio di legalità. Secondo questo principio, "nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commessa violazione. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati."

Per irrogare una sanzione amministrativa, la legge fissa quindi tre punti fermi:

a) la necessità che la condotta sanzionata sia prevista dalla legge. E' vietata l'applicazione analogica, ovvero l'applicazione della legge a casi simili, ma non esattamente riconducibili a quanto previsto dalla legge.

b) La norma deve essere anteriore alla commissione del fatto;

c) La norma non può essere retroattiva, cioè dettare una sanzione per fatti accaduti nel passato.

Il Codice della Strada, ovvero il D. L.vo n. 285/92, fissa una serie di regole relative alla sosta ed al parcheggio dei veicoli. Trattasi di norme pensate rispetto a situazioni e dispositivi che risentono del contesto storico e tecnico del tempo. Ne discendono non poche difficoltà di applicazione.

All'epoca dell'entrata in vigore del Codice della strada, la sosta veniva limitata con l'imposizione del disco orario. Allorquando, oltre al rispetto del limite della sosta, veniva imposto anche il pagamento di una somma, lo strumento di controllo della sosta utilizzato era il parchimetro, cioè un dispositivo installato in ogni singolo parcheggio che misurava la sosta mediante un timer da mettere in funzione previo pagamento.

Le amministrazioni quindi, a fronte del mancato pagamento della sosta, applicavano l'art. 157, commi 6 e 8, i quali prevedono che: "Nei luoghi ove la sosta è permessa per un tempo limitato è fatto obbligo ai conducenti di segnalare, in modo chiaramente visibile, l'orario in cui la sosta ha avuto inizio. Ove esiste il dispositivo di controllo della durata della sosta è fatto obbligo di porlo in funzione."

Con l'incremento dei parcheggi a pagamento registrata nella seconda metà degli anni Novanta, le amministrazioni pubbliche hanno iniziato a richiedere il pagamento anche in aree ove la sosta non era più limitata, ma permessa senza limiti di tempo. Aree, in cui gli automobilisti possono parcheggiare senza limiti, purché paghino.
Il parchimetro è stato sostituito dal "grattino", prima, e dal parcometro, poi (quella colonnina che, in base alla moneta introdotta, stampa un biglietto indicante la fine della sosta).
Rispetto a questo sistema di riscossione, la norma appare di impossibile applicazione.
Anzitutto, nelle aree a strisce blu, di regola, la sosta è senza limiti di tempo e quindi non trova applicazione l'art. 157 CdS.
In secondo luogo, anche considerando il parcometro come un "dispositivo di controllo", circostanza su cui sono stati sollevati diversi dubbi dai commentatori, l'art. 157 comma 6, impone di attivare il dispositivo al momento del parcheggio. Non sanziona invece la condotta di chi, dopo aver messo in funzione il dispositivo (pagato ed esposto il biglietto) prolunga la sosta oltre il tempo per cui ha pagato.
Tale condotta è punita invece dall'art 7 comma 15 del CdS il quale prevede infatti che "Nei casi di sosta vietata (…) la sanzione amministrativa pecuniaria è (…). Se si tratta di sosta limitata o regolamentata, la sanzione amministrativa è del pagamento di una somma da Euro 25 a Euro 100 e la sanzione stessa è applicata per ogni periodo per il quale si protrae la violazione."
 
In breve, quando la sosta è limitata e subordinata a pagamento, la mancata esposizione del ticket di inizio sosta viola l'art 157 comma 6; il prolungamento della sosta oltre il tempo per cui si è pagato, invece, viola l'art. 7, comma 15, CdS.

Entrambe le norme nulla dicono allorquando la sosta non è limitata, ma libera, seppure soggetta a pagamento.

Sul tema sono intervenuti più volte sia il Ministero dei Trasporti (Parere prot. 25783 del 22.3.10, Parere prot. 1790 de 11.1.10), che quello dell'Interno (Nota prot. 74779 del 30.7.2007) a seguito di specifiche interrogazioni, i quali, prendendo atto del quadro normativo, hanno affermato che nell'ipotesi di aree di parcheggio dove la sosta è tariffata e consentita per un tempo indeterminato, il protrarsi della sosta oltre il termine per il quale è stato effettuato il pagamento non integra alcuna violazione degli obblighi imposti dal Codice della Strada, trattandosi invece di mera inadempienza contrattuale per la quale le amministrazioni pubbliche possono prevedere il pagamento di spese e penali ai sensi dell'art. 17, comma 132 L. n. 127/97.

Ovviamente il parere dei ministeri non è stato accolto con particolare favore da parte dei Comuni i quali vedevano vacillare una fonte di entrata pressoché certa e continua.
Da alcune parti si è sostenuto quindi che, nel caso di sosta non limitata, il prolungarsi del parcheggio, dovesse essere sanzionato ai sensi dell'art. 7, comma 14 del CdS, che è norma generale e che necessita di separata specifica previsione della condotta vietata.

A complicare la situazione, sono intervenute prima la Corte di Cassazione, con sentenze n. 22036/08 e 30/12, poi addirittura la Corte dei Conti del Lazio, con sentenza n. 888 del 19.9.12. Secondo la Cassazione, la sola imposizione dell'obbligo di pagamento, costituiva una "limitazione" della sosta con conseguente applicazione degli art. 157 e 7 comma 15 CdS. Il giudice amministrativo, addirittura, condannava per danno erariale una società concessionaria perché aveva consentito ai trasgressori, entro le 24 ore dall'accertamento, di regolarizzare il mancato pagamento del ticket della sosta senza procedere alla contestazione della violazione del codice della strada.
Le motivazioni delle sentenze, tuttavia, non sono parse inappuntabili, con particolare riguardo al rispetto del principio di legalità, tanto che il Ministero dei Trasporti, ha mantenuto la propria posizione, ribadendo che il prolungamento della sosta oltre il tempo per cui è avvenuto il pagamento integra violazione di natura civilistica (cfr Parere prot. 370 del 15.1.13 e Parere prot. 53284 del 12.5.2015)
In particolare, il Ministero ha ribadito che l'art. 7 comma 15 del Cds è riferito solo ai casi di sosta limitata o regolamentata, laddove per sosta limitata si deve ritenere quella permessa per un tempo limitato (vedi art. 157 comma 6 del Cds), mentre per sosta regolamentata deve intendersi quella oggetto di specifica disciplina adottata per corrispondere a "motivate esigenze di regolamentazione della circolazione" .
Secondo lo stesso Ministero, l'art. 7 comma 14, invece, anche per la sua ampia e indeterminata formulazione, deve necessariamente essere letto in relazione all'art. 157 comma 6 nel senso che la violazione "non può che riferirsi alla omessa indicazione dell'inizio della sosta, ovvero al mancato azionamento del dispositivo di controllo della durata della sosta".
Di conseguenza, nel caso in cui la sosta sia consentita a tempo indeterminato e subordinatamente al pagamento di una somma, il pagamento in misura insufficiente configura unicamente una inadempienza contrattuale.
Di fronte ad un panorama tanto frastagliato ed incerto, con una sentenza chiara e coraggiosa il Tribunale di Treviso, in sede di appello, ha dato prevalenza alle motivazioni del ministeriali e, pur chiamato a giudicare sulla applicazione dell'art 157, ha accolto appieno le argomentazioni del Ministero anche con riguardo all'art. 7 del CdS chiudendo la porta a qualsiasi interpretazione della legge che non fosse rigorosa e letterale.
Una soluzione che appare non solo corretta sotto il profilo formale, ma anche equa e rispettosa dei principi generali, atteso che la Pubblica Amministrazione ha numerosi strumenti a propria disposizione che la pongono in posizione privilegiata rispetto ai cittadini e che le consentono di recuperare i propri crediti senza dover ricorrere all'applicazione surrettizia di sanzioni amministrative che per loro natura hanno diversa funzione.
Le multe non possono essere un'ulteriore forma di tassazione indiretta del cittadino, né una forma alternativa di recupero crediti.
30.05.16